道路安全法实施后审理人赔案件中面临的问题及对策

　　一、道路交通事故案件审理中的新特点

　　道路交通安全法实施以后，由于相关法律规定发生了较大的变化，人民法院对此类案件的审理难度也加大，主要表现在：

　　⒈受理数大量增加。在道路交通安全法实施后，调解不再是提起诉讼的前置条件。当事人向法院起诉，不再以提交公安机关制作的调解书、调解终结书或交通事故责任认定书为前提。根据道路交通安全法第七十四条规定，对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼，只要符合民事诉讼法第第一百零八条规定的受理条件即可。据某法院统计，2004年5月1日至11月1日以后受理的道路交通事故人身损害赔偿案件为25件，而2003年同期受理仅为12件，同比上升了108%。造成法院受案数大幅度增加的另一重要原因，是交警部门对交通事故案件的调解范围进行了严格的限制。首先必须是各方当事人一致请求调解，并在收到交通事故认定书之日起１０日内提出书面调解申请，交警部门才进行调解。而不再是交警部门主动调解，这样只要有一方不同意调解，交警部门即不再组织调解。而且如果交警部门将肇事车辆发还，则调解更难。另外，交警部门的调解期限较短，仅为10日，这样就导致许多案件无法由交警部门完成调解。从全国范围来看，2004年1-8月份，全国公安交通管理部门累计受理道路交通事故340399起，与去年同期相比，事故起数减少108136起，下降24.1%①。在这种情况下，各地法院受理的交通事故案件却大幅度上升，不能不说与法律规定的变化密切相关。

　　⒉法律文书送达难。目前受理的交通故事案件，被告多为两人以上，肇事驾驶员、车主、车辆挂靠单位都可能是被告。法院受理案件后，送达诉状副本、举证通知、开庭传票比较难，直接影响了案件的审理。据某法院统计，该院以法院专递方式进行送达的，有80%的案件均存在一个或多个被告无法送达的情况。造成这种情况的主要原因，是有的被告在发生交通肇事后，无力或不愿承担高额的民事赔偿责任而举家外出躲避。邮政部门的退回原因说明大致有以下几种情况：本人拒收；本人不在，父母拒收；本人不在，家人拒收；全家外出打工；查无此人；地址不详。对于拒收的情况，法院往往要再次进行直接送达、或采取公告送达等方式，客观上延长了办案的周期，使受害人的权益不能得到及时的实现。而且据该院统计，有近一半的案件是外地过境车辆发生交通事故。这些案件被告的地址多是原告从交警部门了解到的，有的地址不准确，无法送达。

　　⒊财产保全大量增加。原告方往往在起诉时或起诉前即要求法院立即采取财产保全措施，防止被告隐匿、转移财产，法院采取保全措施时间较紧。承办法官在接到保全申请后，首先要到公安机关交通管理部门调取档案材料，审查确认车主以及挂靠单位，才能制作保全裁定，而且还要到车辆所在地的车管部门才能办理保全手续，时间非常急促。由于道路交通安全法实施以后，交警部门调解达不成协议的案件越来越多，在不能达成协议时，原告方往往即要求对被告的车辆等采取保全措施。根据公安部《交通事故处理程序规定》第四十二条的规定，“公安机关交通管理部门扣留的事故车辆除检验、鉴定外，不得使用。检验、鉴定完成后五日内通知当事人领取事故车辆和机动车行驶证。”交警部门扣车的依据是鉴定、检验，而不是为了保证赔偿责任的实现，并且在检验、鉴定完成后五日内要发还当事人。在交警部门作出事故认定书后，鉴定、检验任务即已经完成，就应当向当事人发还车辆。而肇事车辆本身往往具有较大的价值，是被告方承担赔偿责任的重要财产来源。一方面，肇事一方向交警部门要求要放行车辆，而另一方面，受害人向法院起诉要求采取保全措施，缺少必要的准备时间，对当事人和法院的压力都很大。而且一旦交警部门向被告方发还了车辆，法院再采取保全措施将非常困难。而如果交警部门在规定的时间内不向当事人发还车辆，也可能被提起行为不作为的诉讼。如果当事人在交警部门未作出责任认定时即申请保全，还与交警部门的调解存在一些冲突。因为根据民事诉讼法的规定，当事人申请诉前财产保全的，应当在15日内向法院起诉，一旦起诉交警部门即不再调解。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十六条就规定，对交通事故损害赔偿的争议，当事人向人民法院提起民事诉讼的，公安机关交通管理部门不再受理调解申请。公安机关交通管理部门调解期间，当事人向人民法院提起民事诉讼的，调解终止。另外，法院在保全车辆时，如果采取的是扣押措施也面临不少实际困难。法院没有保管车辆的经验，也往往没有足够的场所停留被扣车辆。

　　⒋民事诉讼与刑事程序相冲突。许多交通肇事案件，被告方都可能涉及刑事犯罪，但刑事与民事程序存在一些冲突。一是程序选择问题。如果按照“先刑后民”的原则，民事审判部门在审理交通肇事案件时，需要中止诉讼，等待刑事诉讼的结果，本身就遭受巨大痛苦的被害人及其家属还要忍耐更长的时间才能实现权利。而且有的刑事案件被告人外逃，如果这样的案件中止审理更使当事人权利实现遥遥无期。另外，对一些明显的构成犯罪的案件（如造成多人死亡的），如果按照“先刑后民”的要求，法院就不应当作为民事案件收案。于是，受害人一方就选择车主或挂靠单位起诉，对这样的案件法院又不能不受理，事实上使法院处于尴尬境地。二是关于精神损害赔偿问题，在刑事附带民事诉讼中不能审理精神损害赔偿问题，不利于保护当事人的全部民事权益，也与刑事附带民事诉讼中应当遵循民事诉讼的基本原则相矛盾。三是诉讼费问题，同样是主张民事权利，但民事诉讼要缴纳诉讼费，而作为刑事附带民事案件则无需缴纳诉讼费。

　　⒌调解及执行难度加大。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件的若干意见》施行后，赔偿标准是以省为单位的，而在一些省份，城镇居民人均可支配收入或农村居民人均纯收入的地区差异较大。死亡赔偿金由原《道路交通事故处理办法》规定的按10年计算提高到目前的20年计算，赔偿数额大幅度增加，动辄几十万，这虽然有利于保护受害人的利益，但也造成法院调解、执行工作难度的加大，因为当事人的赔偿能力从总体上讲并没有太大的变化。法律应当讲究的是公平，只强调保护某一方的利益就可能损害另一方的利益。

　　⒍法院认定责任困难。对当事人在向法院起诉时，没有提供交警部门的事故认定书，或者事故认定书没有对发生交通事故的责任进行认定，法院如何来确定当事人的责任有较大的困难，只能根据举证责任的基本原则进行裁判。道路交通安全法将原来规定的责任认定书修改为事故认定书，对无法查证交通事故事实的，交警部门也制作交通事故认定书，并且对事故认定中对道路交通事故责任的认定当事人不得再提起复议。这一调整，把事故责任认定作为一种证据材料，最终由法院来审查确认。最高人民法院副院长黄松有2003年3月26日在全国民事审判工作座谈会上就指出：“法院在审理交通事故损害赔偿案件时，要正确对待公安交通管理部门的责任认定。公安交通管理部门的责任认定实际上是对交通事故因果关系的分析，是对造成交通事故原因的确认。要避免将公安交通管理部门的责任认定简单等同于民事责任的分担，应将其作为认定当事人承担责任或者确定受害人一方也有过失的重要证据材料。”但在具体操作中，仍然存在不少难题。比如，法院觉得责任认定明显不妥，能否提请交警部门进行重新认定，还是由法院直接对当事人的责任作出认定？由法院直接作出认定，由于法官并未目击现场，且不是交通事故认定的专业人员，存在不少困难，在一般情况下，仅凭现有案卷材料很难将原责任认定推翻。但提请交警部门进行重新鉴定，似乎也没有明确的法律依据。另外，不少当事人在诉讼中仍然按交警部门的责任分担请求赔偿数额，而根据《道路交通管理法》的规定及江苏、北京等地区制定的地方法规，交警部门的责任认定并不等于法院认定赔偿责任的依据。这一比例不一致时，法院是否应当向当事人释明还是只根据当事人的诉讼请求进行处理也不明确。

　　⒎道路交通安全法第76条的理解不一。道路交通法出台后，对第76条中所谓“机动车负全责”的规定社会各界有许多不同的意见。该条规定，机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任；但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。这种规定对机动车采取了无过错责任或严格责任，机动车驾驶人不得以自己没有过错主张免责，民间俗称为“机动车负全责”。无过错责任适用的法理依据，学界有受益者承担风险的报偿理论、高度危险致人损害的严格责任理论、优者危险负担理论等不同观点。对上述条款中的但书条款如何理解，在司法实践中并不一致。一些地方也通过立法对此进行了规定，如江苏省和北京市分别于2004年10月22日通过的《江苏省道路交通安全条例》、《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》，对道路交通安全法第76条均进行了细化规定。江苏省规定，机动车与非机动车、行人发生交通事故，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，非机动车、行人负事故全部责任的，减轻百分之八十至百分之九十。而北京市则规定，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人在驾驶中履行了交通安全注意义务并已经采取了适当的避免交通事故的处置措施，机动车一方无过错的，按照国家规定的最低比例、额度承担赔偿责任。机动车一方有过错的，按照过错程度承担赔偿责任。可以看出，北京市的规定内容体现了过错责任原则。而其他许多省、市还没有地方法规对此进行规定，最高人民法院的相关司法解释也未出台，可以想像，在一定时期内，各地法院对此的处理尺度并不一致。特别机动车驾驶人没有采取必要处置措施，但行人又有重大过错造成事故的，完全判决机动车一方赔偿往往引发当事人的不满。

　　⒏保险问题突出。道路交通安全法实施以后，赔偿的额度大幅提高，而道路交通安全法也规定了保险公司在机动车第三者责任强制保险的责任限额范围内予以赔偿，保险公司承担的责任是无过错责任。根据道路交通安全法第17条的规定，国家实行机动车第三者责任强制保险制度，具体办法由国务院规定。目前中国保监会正积极配合国务院法制办开展《机动车第三者责任强制保险条例（草案）》的起草和研究论证工作，强制三者险费率测算工作也正在紧张进行②。由于保险风险和赔偿数额的增加，一些地方的保险公司纷纷提高保费，或者对高额保险进行限制或拒绝。保险公司在赔偿后，违章的行人、非机动车驾驶员不用承担责任，保险公司对他们却没有追偿权，也引起一些保险公司的不解。道路交通安全法实施以后，直接要求保险公司承担赔偿责任的案件越来越多。而保险公司如何参加到诉讼中来，是作为共同被告还是无独立请求权的第三人，各地法院做法也不一致。有学者认为，交通事故损害赔偿之诉讼标的系侵权损害赔偿法律关系，与保险合同法律关系既不同一，亦不同类，故不可作必要共同诉讼，亦不可作普通共同诉讼，而应当作无独立请求权之第三人③。反对者认为，保险公司有义务直接对受害人给付赔偿金，当保险公司在赔付过程中与受害人一方或双方当事人发生争议时，受害人是可直接列保险公司为被告的④。

　　二、解决道路交通事故人身损害赔偿案件问题的思考

　　针对人民法院在审理交通事故人身损害赔偿案件中出现的新问题，只有采取相应的对策才能保证人民法院及时、公正地审理此类案件，保护当事人的合法权益。

　　⒈制定相关司法解释。审理交通事故人身损害赔偿案件中遇到的一些普遍性问题，有必要通过司法解释的形式予以明确。在起草司法解释的过程中，应当考虑到它与地方法规的衔接问题。象江苏、北京均已经制定了地方法规，这两地法院在审理案件时，既要考虑到适用地方法规，也要考虑到适用司法解释。因此，只有考虑到这种现实，才能避免法官在适用法律上无所适从。而各地在制定地方法规时，也应当考虑到不能各自为阵，造成不必要的法律冲突，特别是在机动车与行人的责任分担问题上。多数人认为，有过错的行人却不承担责任是不符合侵权法理论的，也不利于鼓励当事人遵守交通规则。

　　在制定司法解释时，建议能解决好车辆未办过户手续的转让、买卖、挂靠的赔偿责任问题。当前道路交通事故人身损害赔偿案件的数额大，而车主的赔偿责任认定尤为重要。根据有关法律规定，车辆买卖未办理过户，由实际车主而不是名义车主承担责任。有些被告恶意规避法律，将车辆过户给没有责任承担能力的人，致使法院的判决难以执行到位。而且法院在审理过程中，经常要到车籍地进行调查，有时还难以查清谁是真正的车主。为了保护受害人的利益，应当从严掌握车辆私下买卖的行为，尽量应认定车辆行驶证上的车主承担责任，便于执行中将车辆作价清偿。

　　另外，还应当明确划分城市居民与农村居民的标准。因为这两种不同的受害者的赔偿标准有时悬殊超过2倍，特别是现在人口流动较大，小城镇建设的加快，农村、城市有时难以界定，有的农民外出到城市打工超过一年，如何确定其赔偿标准应当予以明确。

　　⒉完善刑事诉讼法的相关内容。根据刑事诉讼法的规定，附带民事诉讼应当同刑事案件一并审判，只有为了防止刑事案件审判的过分迟延，才可以在刑事案件审判后，由同一审判组织继续审理附带民事诉讼。这样做的目的实际是为了及时保护受害人的民事权益，附带民事诉讼在本质上仍然是民事诉讼，可以要求当事人缴纳一定的诉讼费。建议明确“先刑后民”不适用于交通肇事引起的人身损害赔偿案件，另外扩大刑事诉讼法中关于附带民事案件的适用范围，把因犯罪行为遭受的财产、人身损害，包括物质、精神损失都作为附带民事案件处理，这样可以保证审判的统一性。

　　⒊完善配套措施。根据道路交通安全法第75条的规定，抢救费用超过责任限额的，未参加机动车第三者责任强制保险或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿。而交通事故社会救助基金管理机构尚未建立，相关制度也未出台，应当尽快建立完善。

　　⒋加大交警部门对交通事故案件的调解、处理力度。建议修订完善相关法律法规，充分发挥交警部门在处理交通事故案件中的职能作用，包括放宽调解条件、延长调解时限、发还被扣检验的车辆时限，赋予交警部门责令当事人交纳事故保证金的权限，并有权扣押相关车辆作为担保，扣押、担保的时间以不超过一个月为宜，这样可以切实保障被害人的权利得以实现，也不会损害肇事车主的权益。

　　⒌以省级为单位明确道路交通事故赔偿标准。有一些省份，已经明确了道路交通事故赔偿标准，如海南省公安厅交通警察总队就制定了《关于２００４—２００５年度海南省道路交通事故人身损害赔偿项目和计算标准的通知》。各地交警部门与法院在相关费用的计算上，标准有时并不相同，建议每个省应当予以统一，这样也有利于交警部门进行调解。

　　⒍切实解决法院送达难。《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》将于2005年1月1日起施行，根据该规定，以法院专递方式邮寄送达诉讼文书的，其送达与人民法院送达具有同等法律效力。邮递人员在送达法院专递时也可以采取留置送达的方式，这样就解决了当事人拒收法律文书的问题，从根本上提高了法院的办案周期和效率，也使法院专递的法律效力得到体现。

　　⒎加大法院调解力度。审理交通事故损害赔偿案件，因诉讼标的大，法院判决容易，但执行到位却比较困难。承办法官可以多做调解工作，动员被告一次性履行义务，同时原告可以适当让步，让当事人双方尽量通过调解结案。在被告个人无经济偿还能力的情况下，可以多找其亲友做工作，促使其调解结案，这样对双方当事人都比较有利。

　　注释：

　　①《公安部：8月份道路交通事故共造成9601人死亡》，载新华网：http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2004-09/15/content_1985662.htm。

　　②《关于机动车第三者责任强制保险有关问题的通知（保监发[2004]39号）》，载 中国保险监督管理委员会网站：http://www.circ.gov.cn/policy/list_detail.asp?Auto_ID=208。

　　③姚德磊　崔怀芳：机动车第三者责任保险法律适用问题研讨──以我国《道路交通安全法》相关规定为中心，载东方法眼网：http://www.dffy.com/sifashijian/sw/200410/20041027211752.htm。

　　④姜波：《〈道路交通安全法〉第七十六条实务探讨》，载中国法院网http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=133432。